Topchefers holdning til IT
Der er sket noget med topchefers holdning til IT: For blot et år siden havde de fleste topchefer en ret skeptisk holdning til IT i den offentlige sektor. Kunne man nu være sikker på, at yderligere investeringer i IT egentlig kunne betale sig? Lad os først få det fulde udbytte af alt det software og isenkram, vi allerede har investeret i, før vi bruger penge på yderligere, lød den formanende besked ofte til ITcheferne.

Men i det sidste års tid er der sket noget. Nu fornemmer stadig flere topchefer, at tiden er moden til for alvor at tage fat på Digital Forvaltning med effektiv ITanvendelse. ITpolitikken og ITcheferne er kommet i fokus på en ny måde. Allermest markant, da den samlede offentlige forvaltnings topchef, statsministeren, i sin nytårtale proklamerede sin ambition om Danmark som en førende ITnation i verden og understregede, at "den offentlige sektor skal være med helt fremme…". I en anden sammenhæng proklamerede en administrativ topchef for nylig: "Nu skal vi have Digital Forvaltning – ind til benet!"

Derom handler denne artikel. For sagen er,
· at vi gennem 30 år nu har haft en nærmest kontinuær, trinvis udvikling
med edb/IT og nytten heraf, og
· at man selvfølgelig kan fortsætte denne trinvise udvikling, men

· at vi i de nærmest kommende år har muligheden for markant at speede
op i denne udvikling, så man med rette kan tale om et kvantespring i
udviklingen mod Digital Forvaltning.

Men udviklingen kommer absolut ikke af sig selv! Tværtimod er der al mulig grund til at tror, at den vil fortsætte sit astadige tempo, hvis der ikke gøres noget.

Herom handler det følgende: Hvad skal der til, hvis man vil have Digital Forvaltning – ind til benet!

Hvad er Digital Forvaltning?
Først nogle ord om, hvad Digital Forvaltning egentlig er og indebærer.

Det springende punkt ved overgang til Digital Forvaltning er, at det elektroniske medium afløser papiret som det bindende medium juridisk og arkivmæssigt.

Juridisk får relevante interne og eksterne meddelelser i elektronisk form en "bindende" karakter, der tidligere alene var knyttet til papiret.

Samtidig sker al arkivdannelse og sidenhen aflevering til Statens Arkiver rent elektronisk.

Det kan lyde banalt og måske ikke særlig vidtrækkende. Men det er det faktisk!

Alene arkivmæssigt er der en betydelig gevinst ved overgang til ét fælles elektronisk arkiv. Ikke blot kan man afskaffe systematisk dobbeltarbejde med at vedligeholde et parallelt elektronisk og papirbårent arkiv. Det har vi i den grad vænnet os til, så de fleste anser det for nærmest naturgivent, at vi skal have både et elektronisk og et papirarkiv. Men egentlig er det systematisk ressourcespild. Typisk er der tale om flerdobbelt arbejde, fordi de enkelte sagsbehandlere og kontorer ofte arbejder med parallelle arkiver elektronisk og på papir. På denne måde vil mange offentlige institutioner ofte have centrale papirer kopieret og liggende i 58 eller flere eksemplarer. Med tilsvarende 510 dobbelt arbejde til følge!

Ud over overgangen til det elektroniske som det bindende medium har eksplosionen i mængden af emails væsentlige konsekvenser. Allerede i dag udgør emails mere end 90 pct. af den samlede tilgang af dokumenter til mange offentlige myndigheder, og ofte vil mere end 2/3 af de journaliserings og registreringsværdige dokumenter være emails.

Eksplosionen i antal emails har væsentlige konsekvenser i forhold til den traditionelle tænkning omkring journal og arkivsystemer og elektronisk dokumenthåndtering. De er typisk er bygget op omkring et "brev indbrev ud"sagsbehandlingskoncept, hvor der er tale om overskuelige dokumentmængder, og hvor journaliseringen typisk varetages af en særlig journalenhed.

Set i dette perspektiv tegner der sig nogle afgørende nydannelser med noget nær en eksplosion i antallet af potentielt journaliserbare dokumenter, mange postindgange (nemlig hver enkelt sagsbehandler) og ændret arbejdsdeling for de involverede personer. Hermed adskiller Digital Forvaltning sig væsentligt fra den kendte papirbårne forvaltning. Der er således på ingen måde tale om blot at "sætte strøm til" de kendte arbejdsprocesser. Gør man det, taber man en væsentlig del af gevinsterne ved Digital Forvaltning på gulvet.

Digital forvaltning internt

Nydannelserne vedrører både interne og eksterne forhold.

Internt indebærer Digital Forvaltning enklere og langt mere fleksible sagsgange.

Konkret er nydannelserne i forhold til nu kendte løsninger:
· Elektronisk kommunikation erstatter de kendte papirsager og
forelæggelser, hvor papir i omslag flyttes fra medarbejder til medarbejder.
· Påtegninger bliver rent elektroniske.
· Underskrift, herunder det blot at sætte sine initialer på en forelæggelse,
bliver rent elektronisk, ofte i form af såkaldt digital signatur.
· Mulighed for egentlig elektronisk sagsstyring, hvor man i større eller
mindre omfang forudprogrammerer de følgende led i sagsbehandlings
processen.

Faktisk kan det være misvisende at tale om "sagsgang", for så vidt man ser for sig, at de pågældende dokumenter sendes som en slags email fra den ene til den anden. I praksis sender man internt blot en "pegepind", der henviser til det eller de relevante dokumenter i det elektroniske arkiv, der er fælles for hele ministeriet.

Med disse nydannelser giver Digital Forvaltning mulighed for enklere og mere fleksible interne sagsgange ved især
· øget brug af parallel sagsbehandling og arbejde i netværk (samtidighed),
· øget brug af hurtig forhåndsgodkendelse ("clearing") frem for traditionel
forelæggelse,
· øget brug af differentierede forelæggelser, dvs. forelæggelser, hvor det
præciseres, hvad man forventer, at en efterfølgende instans koncentrerer

sig om, eller omvendt ikke behøver se nærmere på (fordi det er behandlet
tidligere i processen).

Sådanne sagsgange og forelæggelser kan man principielt også realisere ved traditionel, papirbaseret forvaltning. Det nye er, at den digitale forvaltning markant øger mulighederne herfor, fordi den giver en langt større åbenhed og direkte adgang til information, som bevirker, at man kan effektivisere og lempe de kontrol og indsigelsesprocedurer, som er indbyggede i den traditionelle forvaltnings papirbårne forelæggelser ad hierarkiske post og kommandoveje. Samtidig indebærer den digitale forvaltning en gennemsigtighed og indsigt, som vil medvirke til at sætte det traditionelle hierarki under pres fra medarbejderside.

Gevinsten ved de enklere og mere fleksible sagsgange vil typisk være både hurtigere og mindre ressourcekrævende arbejdsgange.

Internt indebærer Digital Forvaltning også langt bedre værktøjer for den enkelte
sagsbehandler.

Det drejer sig især om:
· Direkte adgang til al(!) skriftlig dokumentation hos myndigheden.
· Stærke søgeværktøjer, der kan hjælpe én til at navigere rundt i den infor
mationsmængde, der til gengæld er blevet enorm.
· En personaliseret indgang, hvor man kan få serveret netop de nyheder og
informationer, som man har særlig interesse i.
· Effektive hjælpeværktøjer, der sparer den enkelte sagsbehandler ikke blot
for at søge information, men også nok så vigtigt for at skulle genindtaste data. Det er især af afgørende betydning, når det drejer sig om journalisering og indeksering af dokumenter, hvor ITværktøjerne klarer hovedparten af arbejdet, så sagsbehandleren typisk kun skal kontrollere det foreslåede og eventuelt tilføje visse oplysninger.

Disse forbedrede værktøjer muliggør tillige, at dokumentbegrebet udvides i praksis, så det også kommer til at omfatte alle registreringsværdige emails. Her ligger mange væsentlige oplysninger, som i dag slet ikke indgår i de officielle journal og arkivsystemer, ganske enkelt fordi det er for besværligt.

Gevinsten går i to retninger: Stærkt øget videndeling som følge af den lettere adgang til al skriftlig dokumentation og ressourcebesparelser først og fremmest som følge af, at man ikke skal bruge så megen tid som hidtil på at eftersøge bestemt dokumentation. Den enklere registrering af dokumenter og data herom vil formentlig helt eller delvis blive opvejet af, at der til gengæld skal registreres langt flere dokumenter, end der sker i dag.

Digital forvaltning eksternt
Eksternt indebærer Digital Forvaltning fuldt elektronisk kommunikation og hertil knyttede selvbetjeningsløsninger i forhold til andre offentlige myndigheder og institutioner samt som valgmulighed i forhold til borgere og virksomheder.

Den fuldt elektroniske kommunikation er i sig selv en betydelig gevinst, fordi både afsendelse og modtagelse af dokumenter herefter kan ske direkte fra og til den offentlige myndigheds interne ITsystemer. Ved struktureret information (som hidtil typisk er blevet sendt på skemaform) kan man tilmed spare indtastningsarbejde og lade den modtagne information indgå direkte i de interne sagsbehandlingsprocesser.

Hertil kommer, at man på relevante områder kan lave egentlige selvbetjeningssystemer.

Eksternt indebærer Digital Forvaltning også mulighed for fuldt Åben Forvaltning.

Ved Åben Forvaltning forstås en forvaltning, hvor journalister, borgere og virksomheder via Internettet kan få direkte indseende ikke blot i egne sager, men i et hvilket som helst dokument, man måtte være interesseret i.

Flere offentlige myndigheder offentliggør allerede dagens postlister over modtagne breve direkte på myndighedens hjemmeside. Men det videre perspektiv, som allerede efterspørges af journalister, er direkte adgang uden særlig forespørgsel til alle dokumenter, som er offentligt tilgængelige ifølge offentlighedsloven.

Det er et vigtigt politisk valg ved etableringen af Digital Forvaltning at tage stilling til, hvilken grad af åbenhed man vil etablere.

To kvantespring
Sammenfattende kan man sige, at gevinsterne ved Digital Forvaltning er

· hurtigere og dermed bedre service både internt og eksternt,

· stærkt øget videndeling både internt og eksternt,

· langt mere kompetente medarbejdere, der nu kan arbejde med en indsigt og
overblik, som i det traditionelle system kun var chefer beskåret,

· sparede ressourcer internt som følge af langt mere direkte, sikker og effektiv gen
finding af dokumentation, sparet indtastningsarbejde og arbejde ved vedligehol
delse af flerdobbelte arkiver (både elektroniske og på papir, både officielle på
ministerie og kontorniveau og personlige) samt ved enklere sagsgange,

· mere attraktive arbejdspladser fordi medarbejderne får langt bedre værktøjer til
rådighed i det daglige arbejde og slipper for en hel del rutinearbejde med tids
krævende søgning af information og genindtastninger af forskellig art.

En stor del af disse gevinster er gammelkendte, for så vidt der er tale om en kontinuær udvikling, hvor vi over en periode på 2030 år har kunnet høste stadig flere af denne type gevinster, og hvor der stadig er et væsentligt potentiale for forbedringer. Men: På to områder kan den Digitale Forvaltning give et "kvantespring" i gevinster:

· Den kompetente medarbejder kan få en helt ny og meget fyldigere rolle, hvis man
vel at mærke ledelsesmæssigt tør "slippe kræfterne løs" ved at begrænse og
slække på det traditionelle hierarkis faste kommandoveje og ufravigelige ansvars
placeringer.

· Sparede ressourcer, idet den fulde og konsekvent gennemførte digitale forvaltning
giver mulighed for kraftigt at effektivisere en række praktiske arbejdsgange, hvor
forskellige led og dermed arbejdsopgaver ganske enkelt falder bort.

For begge områder gælder det imidlertid, at kvantespringene i gevinster ikke kan høstes ved en stykkevis og delt indsats. De kræver tværtimod en "kritisk masse" af faktorer, som skal være på plads. Gevinsterne indtræder således først ved den fuldbyrdede og konsekvente digitale forvaltning.

Dennne forudsætter
· at "teknikken" er på plads og
· at man ledelsesmæssigt og organisatorisk "vil" Digital Forvaltning.

Den fuldbyrdede digitale forvaltning vil give den enkelte medarbejder en række hidtil usete muligheder:
· En let og direkte adgang til alle institutionens dokumenter, som ingen
person nogensinde før har haft.
· En indsigt i alle beslutningsprocessers status, som hidtil kun chefer delvist
har haft.

· Et overblik over hvad der sker på – for den den enkelte person relevante
områder, som hidtil kun chefer har haft mulighed for at få.

Gennemfører man dette konsekvent, giver det en potentiel kompetenceforøgelse "empowerment" som er hidtil uset. Den enkelte medarbejder kan nu agere på en helt anderledes bredere og stærk platform, i langt højere grad bestemt af personlige evner og interesser i stedet for begrænsninger bestemt af "produktionssystemet".

Spørgsmålet og i den offentlige forvaltning: dilemmaet er så, i hvilken grad disse muligheder begrænses af krav om ansvarsplacering efter den klassiske hierarkiske model?

Hvis det er et ufravigeligt krav fra en amtsborgmester, amtsdirektør, minister, departementschef eller styrelseschef, at enhver chef under dem ved personlig involvering står inde for ethvert papir, der leveres fra deres anvarsområde, så er denne form for gevinst ved Digital Forvaltning ikke mulig. Hvis man omvendt tør "vove pelsen", åbner den fuldbyrdede Digitale Forvaltning nye muligheder.

Sparede ressourcer ved indførelse af edb/IT er for så vidt ikke noget nyt. Det har været en hoveddrivkraft igennem de 2030 år, vi har set edb/ITanvendelsen brede sig stadig mere i den offentlige sektor. Men hele tiden har adskilte ITsystemer og helt parallelt hermed adskilte administrative processer udgjort en begrænsning i rationaliseringsprocesserne, idet data ikke har kunnet genbruges fra system til system. Denne begrænsning er ganske vist blevet gjort konstant mindre. Det er netop i denne grænseflytning, at de fortsatte effektiviseringer har bestået.

Det nye er, at alle resterende grænser nu står for fald: Det vil inden for de næste fem år være muligt at realisere det gammelkendte, enkle princip om, at information af en hvilken som helst art, der blot én gang er registreret i det offentlige system, bringes elektronisk videre til hvem som helst, der måtte have legitimt behov herfor andetsteds i det offentlige system. Hermed kan der høstes yderligere en væsentlig besparelse i sparet genindtastning mv.

Teknisk forudsætter det en fuldstændig integration eller såkaldt interoperabilitet imellem de offentlige ITsystemer. Men dette er også praktisk muligt inden for den nævnte tidshorisont. Det kræver imidlertid, at man organisatoriskadministrativt sætter det højt på dagsordenen. For der er mange

organisatoriske og praktiske barrierer, der skal ryddes af vejen for at nå målet. For det første "kommer teknikken ikke af sig selv". Den skal efterspørges. For det andet skal gevinsterne høstes via organisatoriske omlægninger og nye arbejdsdelinger, herunder ofte i arbejdsfordelingen mellem forskellige involverede offentlige institutioner. Kun en bevidst topledelsesindsats administrativt og politisk kan realisere de ønskede gevinster: Digital Forvaltning ind til benet!

Sandsynligvis sker det ikke
At dømme efter hidtidige erfaringer er det mest sandsynlige faktisk, at vi ikke via nogle kvantespring får Digital Forvaltning ind til benet. Der er mange forhindringer, som vælte en sådan ambition:
· Først og fremmest er der tonsvis af knofedtarbejde med konkrete admini
strative processer, der skal omlægges og digitaliseres. Det kræver en meget
stærk politisk og ledelsesmæssigt indsats, hvis det skal speedes op og klares
på nogle få år.
· ITsystemerne og ITbranchens vanskeligheder ved at levere "hyldevaresy
stemer" som matcher den offentlige sektors behov. Skal det ske, kræver
også det, at det offentlige går endnu mere aktivt ind som en bevidst og
aktivt krævende kunde i dialog med branchen.
· Samarbejdet i den offentlige sektor: Formentlig de største gevinster ved
Digital Forvaltning høstes fra den interne kommunikation i den offentlige sektor. Internt i den enkelte myndighed og især mellem offentlige myndigheder indbyrdes. Kan vi udvikle dette samarbejde hurtigt nok? Selvom vi allerede synes, at vi er verdensmestre til det i Danmark? Men glemmer, at der er lang vej igen.

7 dogmer om Digital Forvaltning
Skal vi alligevel realisere statsministerens ambition, kræver det en hidtil uset konsekvent insats i de næste 23 år. Det kan formentlig kun lade sig gøre, hvis vi efterlever nogle "dogmer" om Digital Forvaltning dogmer som sætter nogle skrappe normer for, hvad man må, og hvad man ikke må, og hvad man skal.

Et sådant sæt dogmer om Digital Forvaltning kunne være:

1. Afskaf papirarkivet her og nu!
Afskaffelse af papirarkivet og overgang til elektronisk arkivering indebærer naturligvis ikke i sig selv Digital Forvaltning. Men omvendt gælder det: Kører man videre med både papirarkivering og elektronisk arkivering er det stensikkert, at man laver mindst dobbeltarbejde og man forhindres i at høste

den fulde gevinst overalt, hvor man automatiserer arbejdsprocesser med dokumenthåndtering.

2. Enhver medarbejder må betjene sig selv!
Den tid er forbi, hvor nogle medarbejdere betjente andre med indtastningsarbejde. Skrivestuerne er et historisk kapitel. Enhver medarbejder må beherske de almindelige rutiner i ethvert relevant ITsystem og selv udføre det praktiske indtastningsarbejde. Ellers forsvinder økonomien i Digital Forvaltning.

3. Modtager du et papirbrev fra en anden offentlige myndighed, så send det retur og bed om at få det elektronisk!
Med det fuldt digitale arkiv er det naturligvis kun til besvær, hvis man modtager et papirbrev fra en anden offentlig myndighed, som man så skal have besvær med at indskanne. Dokumentet er jo med næsten 100 procents garanti produceret elektronisk. Derfor: Tag en kopi, og send brevet retur med anmodning om at få det tilsendt elektronisk. Skal man helt kunne undvære papirogunderskrift kræver det, at myndigheden kan sende det med digital signatur. Men det turde også være en selvfølgelighed for enhver offentlig myndighed anno 2001.

4. Borgere og private virksomheder skal overalt have tilbud om
elektronisk kommunikation med det offentlige!
På et hvilket som helst område skal borgere og private virksomheder have frit valg mellem almindelig papirbåren og elektronisk kommunikation med det offentlige. Hurtigst muligt i form af egentlige elektroniske selvbetjeningssystemer. Men herognu i form af, at de skal kunne sende alt hidtil papirbårent i elektronisk form til det offentlige, og at de skal kunne tilmelde sig en email service, hvorefter de får alt hidtil papirbårent tilsendt elektronisk. På sigt må man kunne forlange af private virksomheder og visse borgergrupper som f.eks. studerende, at de på bestemte områder med hyppig kommunikation kun kommunikerer med det offentlige elektronisk.

5. Sidder du og taster tal ind, som en anden allerede har indtastet andetsteds, så sæt dem på listen over emner til automatisk
dataudveksling!
Det er jo systematisk spild af arbejdskraft, hvis en medarbejder i den offentlige forvaltning bruger tid på at genindtaste tal, som allerede er indtastet og foreligger i elektronisk form andetsteds i det offentlige eller i en privat virksomhed. I formentlig ni ud af ti tilfælde drejer det sig om en oplagt kandidat til struktureret dataudveksling (EDI eller lignende), så dataene allerede i første omgang kan indtastes i en systematik, som bereder vejen for, at de fuldautomatisk kan overføres på korrekt vis til modtagerens ITsy

stem. Derfor sæt dem på en liste over emner hertil, som topledelsen i myndigheden nøje følger op på.

6. Sæt kurs mod "Åben Forvaltning"!
En række amter og kommuner har allerede sat kursen mod "Åben Forvaltning" med pionerprojekter om åbne postlister. Men der er ingen tvivl om, hvor det bærer hen: Direkte (dvs. uden forudgående forespørgsel) og fuld indsigt via Internettet i alle dokumenter, som enhver har krav på via offentlighedsloven. De fleste embedsfolk bryder sig absolut ikke om det! Men man kan lige så godt berede sig på, at det er vejen frem og begynde at indrette ITsystemerne herpå. Det bliver alligevel hen ad vejen et ufravigeligt krav fra omverdenen.

7. Begynd i toppen!
Selvom de største potentielle gevinster i f.eks. et amt ikke ligger i amtsgården og selve amtsrådets arbejde, men på sygehusområdet (elektronisk patientjournal mv.), så gælder det alligevel: Begynd med toppen (hvis det ikke allerede er sket)! Det vil sige: Den fuldt digitale amtsgård og fuld digital betjening af amtsrådet. Kun derved får topledelsen det hele tilstrækkeligt ind under huden og bliver i stand til at hjælpe processen hurtigt frem mod fuldt Digital Forvaltning.

Dette første bud på et sæt dogmer om Digital Forvaltning rammer næppe plet. Men nu er bolden sparket ind til en debat herom.

Det bliver sådan en debat og de konkrete handlinger, den fører til, som bliver afgørende for, om vi kan realisere ambitionen om Danmark som førende ITnation og om, at den offentlige sektor skal være med helt fremme. Og om vi hurtigt får Digital Forvaltning helt ind til benet!